La « non rétroactivité de la loi fiscale », un parfum de démagogie

Cette semaine, Monsieur Dassault (fils), ses collègues de l’UMP et quelques UDI nous ont proposé une loi visant à encadrer la rétroactivité des lois fiscales. Si à première vue cette « non rétroactivité fiscale » semble légitime, cette proposition de loi est, dans le fond inutile, dangereuse et inopportune. Désigné responsable sur ce texte par le groupe socialiste à l’Assemblée nationale, je me suis employé à expliquer pourquoi.

Les contribuables, les entreprises et les investisseurs ont, j’en conviens, besoin de prévisibilité et de stabilité. C’est pour cela que le Conseil constitutionnel encadre de manière très stricte, et à juste titre, la rétroactivité des lois fiscales. Ainsi, il est acquis que le législateur ne peut donner un effet rétroactif à une loi fiscale que dans des cas bien définis et pour des raisons d’intérêt général suffisant. Supprimer cette possibilité irait à l’encontre du bien commun et s’avérerait moins protecteur pour le contribuable.

Il faut également pouvoir lutter contre les personnes (morales ou physiques) de mauvaise foi. Au vu des délais malheureusement trop courts, quelques petits détails techniques peuvent échapper au législateur. Pour se prémunir contre l’évasion fiscale ou l’optimisation fiscale à outrance (et la frontière est fine) il faut pouvoir revenir sur un texte pour en préciser sa mise en œuvre. 

Pour être clair, il me semble que cette proposition de loi vise surtout à limiter le pouvoir de réforme de la nouvelle majorité et à protéger les plus riches. Le but réel est de graver dans le marbre constitutionnel les avantages fiscaux accordés à certaines catégories de contribuables.

 

Ci-dessous ma prise de parole en commission des lois, puis en séance publique et le texte de cette dernière.



Séance publique du 6 juin 2013, 

Monsieur le Président,

Monsieur le Président de la commission des lois,

Mes chères collègues,

 

La proposition de loi constitutionnelle et la proposition de loi organique présentées à notre assemblée par notre collègue Olivier Dassault et un certain nombre de ses collègues du groupe UMP (mais également UDI) portent sur un sujet récurent : celui de la rétroactivité de la loi fiscale.

La proposition de loi constitutionnelle vise à modifier l’article 34 de la Constitution afin d’indiquer que les règles relatives à l’assiette et au taux ne peuvent être rétroactives sous réserve d’une loi organique.

Cette loi organique prévoit que la loi fiscale peut être rétroactive d’une part si elle est plus favorable et d’autre part si elle est justifiée par des motifs d’intérêt général.

Ce type de texte revient régulièrement devant notre assemblée sous diverses formes.

Ce fut le cas en 1991 à l’initiative de Pascal Clément, en 1999 avec la proposition de loi de Philippe Marini, en 1998 sous l’impulsion de Nicolas Sarkozy et en 2000 sous la signature de Charles Millon.

Vous notez que lorsque la droite est au pouvoir, elle réfléchit sur la rétroactivité de la loi fiscale, lorsqu’elle est dans l’opposition elle propose d’en graver le principe dans le marbre constitutionnel.

Les exposés des motifs sont toujours les mêmes. Ils se parent de la vertu. Il s’agit d’assurer la stabilité fiscale pour les particuliers, pour les épargnants, pour les agents économiques. Il s’agit d’attirer les investisseurs étrangers en les assurant d’un paysage fiscal stable et garanti.

Présenté comme cela, nous ne pourrions que souscrire. Qui pourrait penser qu’un seul d’entre nous a pour objectif affiché ou caché l’instabilité fiscale ou la rupture de la parole donnée par l’Etat ?

A la vérité et à l’analyse, les choses ne se présentent pas tout à fait ainsi et comme je ne veux pas polémiquer ni même évoquer le parfum de démagogie, je me permets de vous rappeler que dès 1958, Jean Foyer avait considéré comme parfaitement inutile la proposition qui nous est aujourd’hui faite.

En réalité, les textes que vous présentez à la représentation nationale sont inopportuns, inutiles et dangereux. Je dis cela très tranquillement car je ne fais que reprendre une citation de Didier Migaud lors de l’examen d’un texte à même finalité, présenté le 20 novembre 1998 par Nicolas Sarkozy.

Ces textes sont inopportuns, car en réalité ils visent à limiter l’exercice de la souveraineté nationale par les représentants du peuple en interdisant de modifier ou de supprimer des dispositions antérieures.

Partant, ils sont contraires à l’article 3 de la Constitution qui, comme vous le savez, prévoit que la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum.

Ils sont inopportuns par ce qu’on ne saurait admettre qu’une majorité - quelle qu’elle soit - impose à celle qui lui succèdera des dispositions dont elle n’aurait à assumer, ni la responsabilité politique, ni le coût financier. Vous le savez très bien…

Ils sont inopportuns parce que la loi doit être adaptée pour accompagner l’évolution. Pour se faire, il faut qu’elle puisse être modifiée.

De cela, les exemples ne manquent pas. Vous l’avez fait, nous l’avons fait. Cela correspond à l’idée que nous nous faisons du mandat que les électeurs nous ont accordé.

Je partage cependant les bons sentiments véhiculés par la présente initiative. Il convient, dans toute la mesure du possible, d’éviter les fluctuations et les allers et retours, difficilement compréhensibles pour les contribuables. Pour autant – et la nuance est lourde de conséquence - la représentation nationale ne saurait être dépossédée du droit de faire évoluer la loi fiscale.

On confond d’ailleurs souvent non rétroactivité et conservation des avantages acquis le plus souvent par les plus riches. Mais je rappelle que le projet de loi de finance de 2005 dénombrait 400 niches fiscales et que le PLF 2011, en pleine difficulté financière, en comptait 500 !

Il est heureux que la représentation nationale ait pu y apporter les correctifs nécessaires. 

 

Vos propositions de loi sont inutiles :

En effet, s’agissant de la vraie rétroactivité et non de la simple possibilité de modifier la loi, le contribuable, et c’est très normal, est déjà protégé.

A juste raison, le Conseil constitutionnel a durci sa une jurisprudence depuis 1980. A juste titre, le législateur ne peut porter atteinte à l’autorité de la chose jugée. Il ne peut prévoir des sanctions plus élevées. Il ne peut  faire renaître des prescriptions légalement acquises. Il ne peut priver de garanties légales des exigences constitutionnelles.

La loi fiscale rétroactive, car elle est admise, le Conseil considérant qu’aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ne s’y oppose, la loi fiscale rétroactive disais-je, doit trouver son fondement dans un motif d’intérêt général suffisant.

Là est en réalité toute l’affaire. Le Conseil a introduit un contrôle de proportionnalité.

Proportionnalité entre quoi et quoi ? Et bien, entre le mécanisme protection des droits des contribuables et la nécessité pour la représentation nationale d’exercer la mission qu’elle a reçue du peuple.

Vous voulez supprimer, par ce que vous n’êtes pas en charge des affaires de l’Etat, le deuxième terme de l’équation. Nous ne pouvons en être d’accord. Vous même n’êtes pas convaincus ; certainement pas convaincants ! Car cette lubie n’est la vôtre que lorsque vous vous trouvez dans l’opposition : 1991, 1998, 1999, 2000… Mais que ne l’avez-vous fait lorsque vous étiez majoritaires ?

Enfin, les textes que vous proposez sont dangereux.

Vous savez qu’ils interdiraient les lois dites de validation. Le législateur peut commettre une erreur technique. Dans ce cas, il faut pouvoir surmonter les conséquences de certaines décisions de justice rendues sur la forme mais qui peuvent avoir des conséquences désastreuses pour le budget de l’Etat.

En 1993, faute de loi de validation, nous n’aurions pas pu recouvrer le produit de la vignette à raison d’une définition trop floue de la puissance fiscale des véhicules. On peut multiplier les exemples, vous le savez. Avec vos textes, on ne peut plus régulariser, c’est dangereux.

Il faut aussi pouvoir clarifier le sens d’un texte pour éviter l’évasion fiscale, pour éviter des interprétations jurisprudentielles non conformes à la volonté du législateur. Le sujet sera bientôt d’actualité devant notre assemblée. Je ne crois pas que l’on puisse expliquer qu’une filière d’évasion fiscale doive perdurer au seul motif que la non rétroactivité de la loi fiscale a été constitutionnalisée.

Il faut enfin, aussi pour des raisons d’évasion et des pratiques d’évitement de l’impôt pouvoir neutraliser le délai séparant l’annonce d’une décision fiscale de la mise en œuvre. En 1999, pour prendre cet exemple, les contribuables transférant leur domicile hors de France, ont été assujettis à l’imposition de certaines plus-values. Le texte a pris effet à la date d’examen en Conseil des ministres. Heureusement !

Sinon, on imagine tout de suite les démarches et les dissimulations possibles.

Bref, le groupe SRC votera contre ces textes vous l’avez compris.

A défaut d’ouvrir un avenir dans le bloc de constitutionnalité, ces propositions auront une place au musée des astuces politiciennes. J’ai de nouveau cité Didier Migaud.