Mon intervention en commission des lois sur le projet de loi relatif à la sécurité publique

Le ministre de l’Intérieur ayant déjà présenté le contexte ayant conduit à l’élaboration du texte que nous examinons aujourd’hui ainsi que les dispositions du projet de loi initial, je vais me concentrer sur quelques réflexions issues de l’important travail d’auditions que j’ai mené au cours du mois de janvier.

1 bis / Si le ministre n’a pas évoqué tous les articles dans son intervention liminaire

Comme le Premier ministre s’y était engagé, le présent projet de loi comporte une révision importante et consensuelle de l’usage des armes par les forces de l’ordre (article 1er), l’alignement du « régime juridique de l’outrage envers les agents dépositaires de l’autorité publique sur celui de l’outrage à magistrat, afin de durcir les sanctions prévues par la loi contre ceux qui mettent en cause les forces de l’ordre » (article 7) et le « renforcement significatif des mesures d’anonymisation pour protéger les enquêteurs (…) dans le cadre des procédures qui le justifient » (article 2)

Ce projet de loi contient par ailleurs différentes mesures visant à mieux protéger l’identité des auteurs de décisions administratives fondées sur des motifs en lien avec le terrorisme (article 3) ; apporter des précisions au dispositif relatif aux enquêtes administratives concernant les affectations et recrutements dans le secteur des transports (article 4) ; renforcer le contrôle administratif des personnes de retour sur le territoire national après s’être rendues sur des théâtres d’opérations de groupements terroristes (article 5) ; ouvrir, de manière encadrée, la possibilité d’un armement des agents de sécurité privée exerçant des activités de protection de l’intégrité physique des personnes (article 6) ; doter les membres des équipes de sécurité pénitentiaire de pouvoirs de contrôle et de retenue en vue de sécuriser les abords d’une prison (article 8) ; améliorer la prise en charge des mineurs en danger dont la situation justifie, à titre expérimental, le doublement d’un placement à l’aide sociale à l’enfance d’une mesure d’assistance éducative mise en œuvre par la protection judiciaire de la jeunesse (article 9) ; créer, à titre expérimental également, le statut de stagiaire du volontariat militaire d’insertion (article 10).

2/ Large travail d’auditions mené en parallèle avec celles du rapporteur du Sénat

Au cours du mois de janvier, j’ai effectué près de 30 auditions, balayant un champ très large :

– administrations concernées : ministère de l’Intérieur, Chancellerie, ministères de la Défense et du Travail ;

– organisations syndicales : policiers, douanes, administration pénitentiaire, PJJ, magistrats ;

– Conseil de la fonction militaire de la Gendarmerie ;

– Mme Cazaux–Charles, présidente de la mission relative au cadre légal de l’usage des armes par les forces de sécurité ;

– les conférences représentant les juridictions ;

– le Défenseur des droits ;

– des représentants de la société civile…

Ces auditions ont montré la grande préparation du Gouvernement dans l’élaboration de ce texte, en particulier s’agissant de l’article 1er.

Sur un sujet aussi sensible que l’usage des armes, je n’ai entendu qu’un nombre très limité de critiques, l’usage étant la louange du rapport présidé par Mme Cazaux Charles. Je tiens à m’y associer car le sujet est éminemment délicat. Sans user de la présomption de légalité d’usage des armes,  sans calquer totalement le régime qui prévalait dans le code de la défense pour la Gendarmerie mais en s’en inspirant fortement, nous sommes arrivés à un point d’équilibre salué par la quasi-totalité des intéressés.

À l’exception de l’article 2, j’y reviendrai dans mes questions M. le ministre, il me semble que ce projet de loi fait  consensus, ce dont je me réjouis : la sécurité de ceux qui protègent les Françaises et les Français au péril de leurs vies mérite un débat apaisé et des mesures concrètes fortes.

2/ Le Sénat à effectué un travail de qualité  sur de nombreux points

Le présent projet de loi, adopté par le Sénat le 24 janvier 2016 après engagement de la procédure accélérée, est désormais composé de 24 articles.

Je salue l’esprit constructif qui a présidé aux travaux du Sénat. La chambre haute a adopté un nombre limité d’amendements, dont beaucoup ont pour effet d’améliorer et de préciser la rédaction du projet de loi initial. Cela ne m’étonne guère car, au vu des délais contraints, le rapporteur du Sénat et moi–même avons mené nos auditions en parallèle. Ainsi, je soutiens avec la plus grande vigueur l’une des mesures adoptées au Sénat que je comptais également déposer : l’aggravation du quantum des peines en matière de refus d’obtempérer prévue à l’article 7 bis.

Je ne proposerai donc que ponctuellement des amendements revenant sur les ajouts apportés par le Sénat.

 

         À l’article 1er, le Sénat a adopté, sur proposition de son rapporteur, un amendement visant à reformuler les conditions d’usage des armes pour arrêter un fugitif ou un véhicule. La rédaction initiale plaçait en effet les forces de l’ordre dans une situation d’insécurité juridique en cas d’usage de leurs armes car il leur était en pratique impossible de démontrer le caractère imminent de la perpétration d’une  atteinte à leur vie ou leur intégrité physique, aussi je salue la modification faite par le Sénat.

Cette rédaction semble toutefois perfectible car elle ouvre trop largement le champ d’application des cas définis au 3 et 4 du nouvel article L 435-1 du code de la sécurité intérieure en permettant de recourir à la force armée pour arrêter la fuite d’une personne qui ne serait ainsi que « probablement » dangereuse. 

Une telle modification ne parait pas conforme au principe de    nécessité exigé par la jurisprudence, européenne ou nationale, selon lequel l’usage de la force n’est légitime que si l’individu visé constitue une véritable menace au moment du tir.

Il ne faut donc pas que la menace soit seulement probable, ni même que la personne visée soit jugée intrinsèquement dangereuse, mais il est impératif que le comportement de la personne , dans sa fuite, soit dangereux et rende absolument nécessaire l’usage de la force armée pour écarter ce danger. Je vous proposerai donc un amendement pour modifier le texte du Sénat en ce sens.

         Le Sénat a également complété cet article par une modernisation bienvenue du régime juridique d’usage des armes par les agents de surveillance de l’administration pénitentiaire. Il s’agit de les assujettir aux principes d’absolue nécessité et de stricte proportionnalité et de leur appliquer explicitement les cas prévus aux 1° et 2° du nouvel article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure. Je présenterai seulement sur ce point un amendement qui peut sembler rédactionnel mais qui a en vérité   pour effet d’éviter la restriction du champ d’action des personnels.

         À l’article 4, le Sénat a adopté un utile amendement de son rapporteur visant à limiter la durée de la période transitoire pendant laquelle le salarié dont le comportement a été jugé incompatible avec l’exercice de ses missions peut être retiré de son emploi, avec maintien de son salaire, sans que son employeur puisse engager une procédure de licenciement.

Cependant après mûre réflexion , à raison des enseignements dégagés des auditions, à raison de l’avis du Conseil d’Etat je vais vous proposer de donner un caractère obligatoire au reclassement du salarié et en cas d’impossibilité avérée de reclassement au licenciement d’une personne qui ferait l’objet d’un avis administratif constatant que son comportement est incompatible avec le poste qu’elle occupe.

En effet, la responsabilité de la rupture relève, s’agissant d’enjeux de sécurité publique, davantage de l’administration que de l’employeur.

Il ne serait pas équitable de laisser au seul employeur la responsabilité d’agir et la charge financière afférente.

Naturellement, le salarié aura tout loisir d’assumer sa défense devant les tribunaux administratifs s’agissant de la légalité de l’avis du Ministre de l’Intérieur et devant les tribunaux de Prud’homme s’agissant de la réalité et de l’étendue des recherches aux fins de reclassement diligentée par son employeur.

         À l’article 7, par cohérence avec l’alignement des peines prévues en cas d’outrage contre une personne dépositaire de l’autorité publique sur celles applicables en cas d’outrage à magistrat, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de son rapporteur réprimant plus sévèrement la rébellion afin que cette infraction ne soit pas punie des mêmes peines que l’outrage, de moindre gravité.

         Enfin, à l’article 8, la commission des Lois a suivi son rapporteur en aménageant les règles applicables en cas de refus de la personne de se soumettre au contrôle ou impossibilité de justifier son identité lorsqu’elle est contrôlée par un membre de l’équipe de sécurité pénitentiaire sur le domaine affecté à l’établissement pénitentiaire. Elle a adopté un dispositif cohérent avec les règles qui régissent les contrôles opérés par les agents de sécurité de la RATP ou de la SNCF et les policiers municipaux, en plaçant la retenue de la personne sous le contrôle direct de l’officier de police judiciaire compétent et non celui du procureur de la République, qui sera informé à un stade ultérieur.

Par ailleurs le Sénat a adopté un certain nombre d’articles additionnels relatifs :

– au renforcement des prérogatives dont disposent certains agents de police judiciaire adjoints, en particulier les agents de police municipale, qui concourent à la sécurité publique ;

– à la création d’une nouvelle filière d’activité privée de sécurité permettant la surveillance de certains lieux par des agents de sécurité armés quand les circonstances exposent ces agents, ou les personnes se trouvant dans les lieux surveillés, à un risque exceptionnel d’atteinte à leur vie ;

– à la lutte contre le terrorisme : accès des services spécialisés de renseignement, pour « l’exercice de leurs missions en matière de prévention du terrorisme », sur décision du procureur de la République ou du juge d’instruction, à des éléments de procédure qui concernent une ou plusieurs infractions terroristes ; inscription au fichier des auteurs d’infractions terroristes des personnes qui, de retour d’un théâtre d’opérations de groupements terroristes, seraient condamnées pour non-respect des obligations qui s’appliquent à eux ; modification de la composition de la cour d’assises spéciale notamment compétente en matière de crimes terroristes.

– au renseignement pénitentiaire : clarification du régime actuel et renforcement des garanties applicables aux activités de renseignement à visée judiciaire ; extension de la mise en œuvre de techniques de renseignement à vocation administrative par l’administration pénitentiaire pour une nouvelle finalité, la prévention des évasions ainsi que la garantie de la sécurité et du bon ordre des établissements pénitentiaires.

 

         3/ Des désaccords sur certains points avec le Sénat

         À l’article 1er, le Sénat a adopté deux amendements visant à étendre aux policiers municipaux le bénéfice des dispositions des 1° et 5° de l’article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure relatif en particulier au « périple meurtrier ».

Je suis contre cet ajout.

Il convient de rappeler que la création d’un cadre légal commun d’usage des armes entre la police et la gendarmerie nationale par l’article 1er découle des conclusions du rapport de Mme Cazaux‑Charles, qui a montré que le statu quo consistant à conserver un régime distinct n’était plus justifié au regard de leur rattachement organique, de leurs missions et des risques encourus.

La police municipale se trouve en revanche dans une situation très différente, puisqu’elle n’est pas placée sous la même autorité que les policiers et les gendarmes et qu’elle ne dispose pas des mêmes missions ni des mêmes prérogatives. Par ailleurs, elle ne dispose pas de corps d’inspection. Selon moi, étendre le champ d’application du L.435-1 et 5 du code de la sécurité intérieure à la police municipale est inopportun. Pour le 1 parce-qu’ en réalité il s’agit d’une reprise des dispositions du code pénal visant la légitime défense dont bénéficie évidemment les policiers municipaux, pour le 5, c’est à dire les nouvelles dispositions visant le  périple meurtrier, parce-que cela  aurait pour effet de mettre les agents de la police municipale en grande difficulté et dans la plus parfaite insécurité juridique à raison des conditions même de mise en œuvre de cette autorisation de la loi.

         Par ailleurs et à  l’initiative de son rapporteur, la commission des Lois du Sénat a substantiellement assoupli la procédure prévue à l’article 2 relative à l’anonymat de certains agents intervenant dans le cadre des procédures judiciaires et douanières lorsqu’il existe un risque de mise en danger de leur vie ou de leur intégrité. D’une part, elle a supprimé la précision selon laquelle l’autorisation donnée à l’agent de remplacer son identité par son numéro d’immatriculation devrait être délivrée par un responsable hiérarchique « d’un niveau suffisant ». D’autre part, elle a étendu la possibilité de recourir à ce numéro à toutes les procédures relatives à un crime ou un délit, quel que soit le quantum de la peine encourue, alors que le projet de loi initial la réservait aux actes de procédure portant sur un crime ou un délit puni d’au moins trois ans d’emprisonnement.

Une telle extension ne me paraît ni souhaitable sur le plan des principes, ni acceptable sur le plan juridique. Cependant, j’ai bien conscience de la demande légitime des forces de sécurité intérieures en la matière. C’est pourquoi, je vous ferai des propositions pour ouvrir le champ des possibilités d’anonymat sans pour autant fragiliser le dispositif et risquer une censure à la première QPC.

         À l’article 8, sur proposition de son rapporteur, la commission des Lois a élargi aux « abords immédiats » des établissements pénitentiaires les nouvelles prérogatives reconnues aux agents des équipes de sécurité pénitentiaire, renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de définir les contours – particulièrement incertains – de cette notion. Là encore, je vous proposerai de revenir au texte initial qui se réfère à la notion d’emprise foncière. Notion mieux définie et qui ne risque pas d’entrainer des agents pénitentiaires dont ce n’est pas le metier à intervenir directement sur la voie publique.

        

4/ Questions pour le ministre

– ce projet constitue l’un des volets du Plan pour la sécurité publique annoncé par le Gouvernement le 26 octobre 2016, qui s’est par ailleurs traduit sur le plan budgétaire dans la loi de finances pour 2017 par de nouveaux crédits permettant la remise à niveau des équipements mis à la disposition des forces de l’ordre chargées de missions de sécurité publique. Ce plan comportait également la suppression de nombreuses taches indues. Pouvez–vous nous en dire plus sur ce point, qui intéresse beaucoup les policiers ?

– au cours de mes auditions, j’ai été interpellé sur la nécessité de faire bénéficier les agents de la police technique et scientifique des dispositions de l’article 2. Pouvez-vous me confirmer que la rédaction actuelle du texte le permet, y compris lorsqu’ils agissent en qualité d’expert dans une procédure ou en cas d’ordonnance de commission d’expert ?

– enfin, s’agissant de la sécurité pénitentiaire, le Gouvernement peut-il nous indiquer comment il envisage de définir précisément le périmètre d’intervention des équipes de sécurité pénitentiaire et quelle formation les personnels qui y seront affectés vont recevoir pour mener à bien leurs nouvelles missions ?